On 5 and 6 June 2025, Deputy Ombudsman and Head of the National Preventive Mechanism (NPM) Ivan Šelih and NPM member Katarina Vučko attended the annual conference of the European NPM Forum entitled Monitoring Police Detention and the round table entitled Combating Informal Prison Hierarchies, organised by the Council of Europe, in Strasbourg, France.

The annual conference focused on the specific challenges of monitoring police detention, which differs from other forms of deprivation of liberty due to its short duration. It is the early stages of detention that often pose the greatest risk of torture or ill treatment, in particular due to the lack of procedural safeguards such as access to legal aid, medical care, and the right to inform family members. The event aimed to strengthen the role of national preventive mechanisms in monitoring police detention and to provide them with additional knowledge and practical tools to more effectively carry out their tasks in accordance with the Optional Protocol to the UN Convention against Torture.

The roundtable was based on the position of the European Court of Human Rights in the case of D. v. Latvia (No. 76680/17, 11 January 2024) that the lowest position of a prisoner in an informal prison hierarchy can constitute a violation of Article 3 of the European Convention on Human Rights, even if direct physical violence does not occur. Psychological suffering, fear of violence, humiliation, and a sense of inferiority can constitute torture, inhuman, or degrading treatment. The discussion focused on the causes of the emergence of such hierarchies, their consequences for prisoners and prison staff, and presented examples of good practices and possible strategies for their elimination.

The event was also an opportunity for the exchange of experiences and professional views between representatives of state preventive mechanisms and experts in the field of the criminal justice system and prison management.

The Parliamentary Ombudsman, Judge Joseph Zammit McKeon, today visited the Institute for the Creative Arts at the Malta College of Arts, Science and Technology (MCAST) in Mosta. The visit formed part of the run-up to the Office of the Ombudsman’s thirtieth-anniversary celebrations and offered an opportunity to meet the students whose work will feature in the forthcoming exhibition 'Art for Rights: Visualising Freedom, Justice and Good Governance.'

The exhibition, to be inaugurated in Parliament next October 2025 on the eve of the international conference 'Upholding Good Governance in Challenging Times: The Role of the Ombudsman,' will explore fundamental human rights and freedoms through painting.

Twenty-one (21) MCAST students, guided by senior lecturer and artist Mr Darren Tanti and fine-arts lecturer Ms Andrea Pullicino, are participating as part of their voluntary Corporate Social Responsibility hours. During the visit the Ombudsman announced that he has invited Mr Tanti and Ms Pullicino to serve as co-curators of the exhibition who gladly accepted. The students outlined the principles that guided their individual paintings. concepts behind their individual pieces, describing the background for the subject matter of their work.

Judge Zammit McKeon stressed that the exhibition is intended to give young artists a platform in Malta’s highest democratic institution, enabling them to translate their understanding of human rights into visual form. Speaking with each participant, he underlined that the students are free to interpret human-rights themes in their own way and encouraged them to be expressive in their work, noting how art can challenge, inspire, and inform public discourse.

“Art has the power to convey complex ideas in an immediate and effective way,” the Ombudsman said. “By inviting emerging artists to take part in our anniversary programme, we aim not only to celebrate thirty years of service but also to foster a pro-active debate on the values that underpin respect for human rights.”

The ‘Art for Rights’ exhibition will open in Parliament in October 2025 and will be accessible to the public throughout the month.

The third and final day of the international workshop on “Global Network on National Human Rights Action Planning: Uncovering 30 Years of NHRAPing – Lessons from the Five Continents” at the University of Liverpool saw the active contribution of the Parliamentary Ombudsman of Malta, Judge Joseph Zammit McKeon, who delivered a comprehensive presentation entitled “Having a National Human Rights Institution: The Malta Experience.”

Speaking during the panel on National Human Rights Institutions (NHRIs) and National Human Rights Action Plans (NHRAPs), Judge Zammit McKeon outlined Malta’s continued absence of an NHRI, despite being one of only two EU Member States without such an institution. He explained the sustained efforts of the Office of the Ombudsman to advocate for a model whereby the Ombudsman would also serve as Malta’s NHRI, aligning its functions with the Paris Principles. His address detailed the evolution of this proposal, engagement with national authorities, and the process undertaken with the European Network of National Human Rights Institutions (ENNHRI) to draft and propose a new Ombudsman Bill aimed at expanding the Office’s human rights mandate.

The Ombudsman also presented the key features of the proposed Bill, which would give the Office a dual function—investigating maladministration and protecting human rights—while reinforcing its constitutional and operational independence. He emphasised that Malta’s context does not require the establishment of a new body, but rather an enhancement of an already trusted institution. His remarks concluded with reference to the 2024 UN General Assembly Resolution recognising the important role of Ombudsman institutions in promoting and protecting human rights and the rule of law.

The full text of the Ombudsman’s presentation can be downloaded from here.

Today’s workshop programme covered a wide geographical and thematic range. It began with the Asia-Pacific session chaired by Dr Azadeh Chalabi, featuring experiences from Taiwan, Thailand, Nepal, and Southeast Asia. A subsequent panel chaired by Dr Jolita Miliuvienė, Parliamentary Ombudsperson of Lithuania, focused on participation and cooperation, with speakers from the Council of Europe, Georgia’s NHRI, the UN OHCHR, Türkiye, and the UNDP. The panel featuring Judge Zammit McKeon was chaired by Dr Stéphanie Lagoutte from the Danish Institute for Human Rights and included contributions from Professor Giorgio Repetto of the Università di Perugia, Italy, and Ms Anita Cavdarbasha Korenica, Deputy Ombudsperson of Kosovo.

Later sessions featured perspectives from Latin America, with representatives from Mexico, Brazil and civil society experts discussing innovative mechanisms for monitoring human rights and linking national efforts to regional and international frameworks. The event concluded with a session mapping the next steps for the global network on NHRAPs, as participants agreed to build on the momentum and establish a lasting platform for collaboration, mutual support, and shared learning.

Premessa
Nel territorio nazionale, la figura del Difensore Civico regionale svolge un ruolo cruciale nel garantire ai cittadini la tutela del diritto di accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (art. 25, comma 4). Tuttavia, in alcune regioni – e in particolare in Puglia – la mancata nomina o la grave carenza di Difensori Civici provinciali e regionali ha creato un vuoto operativo riguardo all’iter di riesame in caso di diniego, espresso o tacito, di accesso agli atti.

Per porre rimedio a questa situazione di “vuoto di tutela”, la Commissione per l’Accesso ai Documenti Amministrativi (CNDCA) ha emesso, in data 17 dicembre 2015, un orientamento fondamentale che attribuisce alla stessa Commissione la competenza a decidere sulle istanze di riesame previste dall’art. 25, comma 4, della legge n. 241/1990, laddove nel territorio di riferimento non operi alcun Difensore Civico regionale.

1. Il contesto normativo e le difficoltà attuative

• Legge n. 241/1990, art. 25, comma 4: prevede che, in caso di diniego all’accesso ai documenti amministrativi da parte dell’ente pubblico, il cittadino possa presentare un’istanza di riesame al Difensore Civico (regionale o provinciale) competente per territorio.
• Abolizione del Difensore Civico comunale (L. Finanziaria 2010) e diffusione non uniforme della figura del Difensore Civico provinciale: a partire dal 2010, la riorganizzazione degli uffici e la mancanza di risorse hanno comportato l’assenza, totale o parziale, di Difensori Civici negli ambiti provinciali e regionali.
• Esigenza di evitare un vuoto di tutela: laddove né a livello provinciale né a livello regionale sia presente un Difensore Civico, il cittadino rimane privo di un organo di confronto e riesame, con conseguente rischio di privazione di un diritto fondamentale.

2. La pronuncia della CNDCA del 17 dicembre 2015
Con nota n. 0006768/201500018 del 17/11/2015, il Difensore Civico della Toscana (dott.ssa Lucia Franchini) sottoponeva alla CNDCA il seguente quesito: «A chi deve rivolgersi il cittadino, in caso di diniego di accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso da parte degli enti locali, qualora non vi sia alcun Difensore Civico nell’ambito territoriale di riferimento?»

La Commissione ha risposto riconoscendo la propria piena competenza a decidere – ai sensi dell’art. 25, comma 4, L. 241/1990 – sulle istanze di riesame presentate avverso i dinieghi di accesso degli enti locali, nel caso di accertata assenza del Difensore Civico regionale. In particolare:

«In assenza di specifica disposizione legislativa, l’orientamento di questa Commissione per l’Accesso è nel senso del riconoscimento della propria piena competenza a decidere, nel merito, anche sulle istanze di riesame presentate, ai sensi dell’articolo 25, comma 4 della legge n. 241/1990, avverso i dinieghi di accesso degli enti locali, nel caso di accertata assenza del Difensore Civico regionale. Ciò si rende necessario al fine di evitare un vuoto di tutela del diritto d’accesso in sede amministrativa, che altrimenti si verrebbe a creare in tutti quei casi di assenza totale di Difensore Civico, sia a livello provinciale sia a livello regionale».
(CNDCA, 17 dicembre 2015)

La Commissione ha inoltre sottolineato come, con l’abolizione dei Difensori Civici comunali e la disomogenea diffusione della figura provinciale/regionali, si registri in alcune realtà – soprattutto in regioni meridionali come Puglia e Calabria – una totale carenza di Difensori Civici: situazione che rendeva inevitabile l’estensione della competenza al livello nazionale, per garantire la continuità del diritto all’accesso ai documenti.

3. Conseguenze pratiche e ruolo del Coordinamento Nazionale
A seguito di tale pronuncia, il Coordinamento Nazionale dei Difensori Civici Italiani ha assunto un ruolo proattivo per colmare la lacuna attuativa che si era venuta a determinare in regioni prive di Ombudsman locale. In concreto:

1. Ricezione delle istanze di riesame: nei territori in cui esista un’assenza accertata del Difensore Civico regionale (ad esempio, alcune province pugliesi), il cittadino può rivolgere il proprio ricorso ex art. 25 comma 4 L. 241/1990 direttamente al Coordinamento Nazionale, che si fa tramite verso la CNDCA.
2. Supporto giuridico e procedurale: il Coordinamento fornisce modulistica, linee guida e indicazioni pratiche su come presentare l’istanza di riesame, affinché ogni ricorso sia completo e conforme ai requisiti di legge.
3. Canalizzazione verso la CNDCA: una volta ricevuta l’istanza, il Coordinamento verifica l’effettiva mancanza di un Difensore Civico regionale e inoltra la documentazione alla Commissione per l’Accesso, sollecitandone la decisione.
4. Sostegno ai cittadini e monitoraggio: il Coordinamento tiene traccia dei casi pendenti e delle risposte della CNDCA, aggiornando il cittadino sullo stato del procedimento e vigilando sul rispetto dei termini per la decisione (60 giorni dal ricevimento dell’istanza, come previsto dalla normativa).

4. Vantaggi di una tutela coordinata

• Evitare il rinvio: in passato, l’assenza di un Difensore Civico territoriale costringeva il cittadino a blocchi procedurali o a dover ricorrere direttamente al TAR. Grazie al pronunciamento CNDCA del 2015, il ricorso ex art. 25/4 è oggi pienamente efficace e tempestivo.
• Uniformità di prassi: il Coordinamento Nazionale garantisce che tutte le istanze provenienti da territori privi di Difensore Civico siano esaminate secondo gli stessi criteri e perseguano un’omogeneità di tutela sul piano nazionale.
• Maggiore consapevolezza: l’attività informativa e formativa promossa dal Coordinamento aiuta cittadini ed enti locali a comprendere il diritto di accesso e le tutele ad esso collegate, incentivando la trasparenza amministrativa.

5. Prospettive future
Il Coordinamento Nazionale dei Difensori Civici continuerà a monitorare l’evoluzione normativa e a sollecitare la nomina di Difensori Civici regionali in tutte le regioni mancanti, con l’obiettivo di superare le situazioni di vuoto di tutela. Nel frattempo, l’impegno resta indirizzato a:

• Mantenere attivo il canale di ricezione delle istanze per garantire una risposta rapida e puntuale;
• Promuovere iniziative di formazione e sensibilizzazione rivolte agli enti locali pugliesi, affinché si possa pervenire a una copertura omogenea della figura del Difensore Civico;
• Collaborare strettamente con la CNDCA per snellire i tempi di decisione e perfezionare modelli procedurali condivisi.

Conclusioni
La decisione della CNDCA del 17 dicembre 2015 segna una tappa fondamentale nella costruzione di una rete di tutela effettiva del diritto di accesso ai documenti pubblici, anche nelle aree in cui la presenza di un Difensore Civico è venuta meno. Il Coordinamento Nazionale dei Difensori Civici, riconosciuto come punto di riferimento per le istanze ex art. 25 comma 4 L. 241/90 in Puglia, si pone quale soggetto garante per evitare che alcun cittadino rimanga senza difesa.

Invitiamo pertanto chiunque si trovi in situazioni di diniego o silenzio rifiuto da parte delle amministrazioni locali in Puglia a rivolgersi tempestivamente al Coordinamento Nazionale, affinché non venga meno il diritto all’accesso e alla trasparenza amministrativa.

Les enfants en situation de handicap peuvent bénéficier d'aménagements des épreuves d’examen. Le Défenseur des droits est toutefois encore régulièrement saisi à l’approche des examens, par des parents d’élèves dont les demandes ont été refusées. L’institution a eu l’occasion de présenter ses observations au soutien de ces demandes lors de plusieurs contentieux récents et voit dans la proposition de loi "Renforcer le parcours inclusif des élèves en situation de handicap", une opportunité pour améliorer durablement le dispositif d’aménagement des examens.

Le droit à l’aménagement des épreuves, corolaire de l’égalité d’accès à l’éducation des élèves en situation de handicap

Le droit à l'éducation est garanti par la Constitution et les conventions internationales.

Les enfants handicapés doivent bénéficier d'aménagements raisonnables pour garantir l'égalité d'accès à l'éducation. Ils peuvent demander, par exemple, une majoration du temps pour les épreuves, la possibilité de faire des pauses durant l’examen ou encore l’adaptation du mobilier ou du matériel mis à leur à disposition.

Ces aménagements ne sont pas accordés de façon automatique. Dans la pratique, les enfants en situation de handicap sollicitent le rectorat de leur académie. En Île-de-France c’est le Service inter académique des examens et concours (SIEC) qui centralise les demandes. Pour apprécier le bien-fondé de la demande, l’Éducation nationale sollicite l’avis du médecin de la Commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH).

Dans la majorité des situations, des aménagements sont déjà prévus sur les temps d’apprentissage. Les enfants en situation de handicap ont en général un projet personnalisé de scolarisation (PPS) et les élèves présentant des troubles des apprentissages bénéficient d’un plan d’aménagement personnalisé (PAP) élaboré avec les équipes enseignantes et signé par le médecin scolaire. Le médecin de l’Éducation nationale qui examine les demandes d’aménagement pour les examens doit ainsi s’appuyer sur le PPS ou le PAP pour rendre son avis.

Les observations formulées par le Défenseur des droits dans des situations de refus d’aménagements

Le Défenseur des droits a été saisi à l’approche des examens de fin d’année scolaire, pour des élèves scolarisés dans des établissements privés, à la suite de refus de les faire bénéficier pour leurs examens d’un aménagement pourtant prévu par leur  plan d’aménagement personnalisé (PAP), non signé par un médecin de l’Éducation nationale.

Le Défenseur des droits a présenté ses observations dans trois situations de cet ordre avec, toujours pour objectif, le respect du droit à l’éducation et de l’intérêt supérieur des enfants.

Dans deux des trois dossiers, le tribunal administratif a fait droit à la demande des élèves en considérant que même en l’absence de PAP signé par un médecin désigné par l’Éducation nationale, les éléments médicaux transmis par les élèves permettaient d’établir des difficultés d’apprentissage.

Les recommandations de l’institution :

• De longue date, la position du Défenseur des droits est que les aménagements des épreuves doivent se faire en cohérence avec les aménagements dont l’élève a bénéficié durant sa scolarité (décision n°2021-067 et décision n°2023-129). L’institution recommande que ce soit le cas pour tous les élèves, qu’il y ait un PAP signé par un médecin scolaire ou pas ;
• Le médecin désigné par l’Éducation nationale doit motiver son avis et le rectorat ou le SIEC doit justifier le refus d’aménagement ;
• Le rectorat ou le SIEC n’est pas tenu par l’avis du médecin désigné par la CDAPH. Il dispose d’un pouvoir d’appréciation et doit prendre en compte tous les éléments qui attestent de la nécessité d’un aménagement des épreuves (décision n°2025-090) ;
• Aucun seuil de gravité des troubles, qu’il s’agisse d’un handicap ou d’un trouble de santé invalidant, n’est imposé par le législateur pour évaluer la nécessité d’aménagements des enseignements et des examens (décision n°2025-077). Les juridictions administratives reconnaissent le bien fondé des aménagements demandés en cas de « troubles dys » ou de troubles de l’attention ;
• L’absence de nécessité d’aménagement ne saurait se déduire d’un bon niveau scolaire (décision n°2025-087) ;

La proposition de loi "Renforcer le parcours inclusif des élèves en situation de handicap", une opportunité pour améliorer durablement le dispositif d’aménagement des examens

La Défenseure des droits a publié jeudi 5 juin un avis sur la proposition de loi pour Renforcer le parcours inclusif des élèves en situation de handicap.

Elle considère que cette loi pourrait être l’occasion de réévaluer la pertinence du dispositif d’aménagement des examens pour les enfants en situation de handicap.

L’objectif du décret n°2020-1523 était de résorber les difficultés rencontrées par les élèves en situation de handicap, bénéficiant d’aménagements durant leur scolarité, lors des épreuves des examens de l’enseignement scolaire, en assurant une cohérence et une continuité des aménagements.

Or, le Défenseur des droits est saisi de manière récurrente de réclamations concernant des élèves en situation de handicap et bénéficiant d’aménagements durant leur scolarité, en application de plans d’accompagnement personnalisé (PAP) visés par le médecin de l’éducation nationale ou non, parfois depuis plusieurs années, qui se voient notifier, à quelques mois voire quelques semaines des examens du brevet ou du baccalauréat, des refus d’aménagements d’épreuves.

La Défenseure des droits constate, à la lumière des situations dont elle est saisie, que le dispositif de demande d’aménagements des épreuves d’examen, ne garantit pas aux élèves en situation de handicap qui bénéficient d’aménagements durant tout ou partie de leur scolarité, le bénéfice de telles compensations lors des épreuves des examens et concours de l’enseignement scolaire, dès lors qu’il subordonne l’octroi de la poursuite de ces aménagements à une nouvelle décision de l’autorité administrative qui interviendra à quelques mois voire seulement quelques semaines des épreuves.

Elle considère que ce dispositif porte ainsi atteinte aux exigences du droit international et européen qui consacre pour tout enfant en situation de handicap un droit à l’éducation, et notamment à une scolarité adaptée.

Elle rappelle à cet effet que lors du dernier examen périodique de la France en 2023, le Comité des droits de l’enfant avait d’ailleurs noté avec préoccupation la persistance des discriminations à l’égard des enfants en situation de handicap, notamment à l’école, en raison de l’insuffisance de mise en place d’aménagements raisonnables, préoccupation relevée également par le Comité des droits des personnes handicapées en 2021.

Ainsi, au regard des obligations conventionnelles de la France, afin d’éviter d’exposer un élève à des conditions de composition non familières et ne répondant pas à ses besoins, en violation de son intérêt supérieur, la Défenseure des droits considère que le législateur devrait consacrer un véritable droit pour tout élève bénéficiant d’aménagements durant sa scolarité au maintien de ces aménagements lors des examens ou concours tels que le diplôme nationale du brevet, baccalauréat, etc., sans nouvel examen systématique par l’autorité administrative.