Sommaire

• Le cadre juridique des contrôles d’identité
• Les contrôles d’identité « judiciaires »
• Les contrôles d’identité « requis »
• Les contrôles d’identité « administratifs »
• Les contrôles d’identité frontaliers
• Qui peut réaliser des contrôles d’identité ? 
• La Cour des comptes estime à 47 millions par an le nombre de contrôles d’identité
• Les contrôles d’identité discriminatoires
• La réalité des contrôles discriminatoires
• Un enjeu d’apaisement des relations entre la police et la population
• La nécessité d’un meilleur encadrement et d’un contrôle effectif pour mettre fin aux contrôles discriminatoires
• La mise en place d’une évaluation de la pratique des contrôles d’identité 
• Améliorer le cadre juridique 
• Instaurer une traçabilité des contrôles d’identité
• Des pistes pour mettre en œuvre la traçabilité
• Mieux encadrer la pratique des contrôles d’identité
• Garantir l’effectivité du contrôle du parquet sur les contrôles d’identité requis et préventifs
• Garantir l’effectivité des enquêtes en cas de plainte et des réponses adaptées aux comportements discriminatoires
• En pratique : les 7 recommandations principales du Défenseur des droits sur les contrôles d’identité
• Textes et références

Le Défenseur des droits a été saisi à plusieurs reprises par des personnes ayant rencontré des difficultés lors de contrôles d’identité. Constatant des pratiques attentatoires aux droits et libertés des personnes contrôlées et au regard des études qu’il a menées ou demandées, il formule des propositions pour un meilleur respect des droits et libertés lors de ces contrôles.

Le contrôle d’identité est une opération par laquelle une personne doit justifier sur le champ et par tout moyen de son identité.

Les déplacements des citoyens dans l'espace public ne font en principe l’objet d’aucun contrôle. La liberté d’aller et venir est protégée par de nombreux textes, notamment par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 et par l’article 13 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 : « Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l’intérieur d’un État. Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays ».

Les contrôles d’identité impliquent le recours à un pouvoir de contrainte qui limite la liberté d’aller et venir.

Ils peuvent être justifiés par des objectifs légitimes comme la recherche des auteurs d’infractions et la préservation de l’ordre public. Cependant, ils doivent se concilier avec les droits et libertés des personnes contrôlées, notamment la liberté d’aller et venir et le droit au respect de la vie privée.

Ainsi, le cadre juridique des contrôles d’identité doit garantir un équilibre entre, d'une part, l'exercice des droits et libertés et, d'autre part, la recherche d’auteurs d'infractions et la préservation de l’ordre public.

Le cadre juridique des contrôles d’identité

Les contrôles d’identité ne peuvent être effectués que dans les situations prévues par la loi, par des personnes dépositaires de l’autorité publique et sous le contrôle des magistrats.

Le code de procédure pénale n’autorise les contrôles d’identité que dans certaines situations.

Les contrôles d’identité « judiciaires »

Les contrôles dits « judiciaires » ont vocation à rechercher et poursuivre les auteurs d’une infraction.
L’article 78-2 dans ses alinéas 1 à 6 autorise les contrôles d’identité de toute personne en cas d’indice apparent d’infraction pénale. Ces contrôles, réalisés à l’initiative des policiers et des gendarmes, se fondent, par exemple, sur le comportement de la personne contrôlée ou sur des indices laissant penser que cette personne correspond au signalement d'une personne recherchée.

Les contrôles d’identité « requis »

L’article 78-2 alinéa 7 prévoit les contrôles d’identité « requis ». C’est le procureur de la République qui sollicite, par une réquisition écrite, l’intervention des forces de l’ordre pour rechercher et poursuivre des infractions précises dans une zone géographique déterminée et pour une durée limitée. Ce sont des contrôles territorialisés sur initiative de l’autorité judiciaire.

Les contrôles d’identité « administratifs »

Les contrôles dits « administratifs » sont préventifs et n’ont pas pour objet de poursuivre une infraction. Ils sont prévus par l’article 78-2 alinéa 8 du code de procédure pénale et ont pour finalité de prévenir une atteinte à l’ordre public.

Ils peuvent avoir lieu dans le cadre des opérations de police administrative de maintien de l’ordre.

Le manque de clarté de la rédaction de cette disposition, a conduit le Conseil constitutionnel à préciser que « la pratique de contrôles d’identité généralisés et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté individuelle » et que pour cette raison, « l’autorité concernée doit justifier, dans tous les cas, de circonstances particulières établissant le risque d’atteinte à l’ordre public qui a motivé le contrôle » (Décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, Loi relative aux contrôles et vérifications d'identité).

Les contrôles d’identité frontaliers

L’article 78-2 alinéa 9 du code de procédure pénale prévoit des contrôles d’identité dans les zones frontalières. Ils permettent de procéder au contrôle d’identité dans une zone de 20 kilomètres aux abords des frontières ainsi que dans les ports, les aéroports et les gares ferroviaires ou routières ouverts au trafic international dans certaines hypothèses. Ces contrôles ne peuvent pas être pratiqués pour une durée supérieure à 12 heures et ne doivent pas consister en un contrôle systématique de toutes les personnes circulant dans ces zones.

Qui peut réaliser des contrôles d’identité ? 

L’article 78-2 alinéa 1 du code de procédure pénale prévoit que les contrôles d’identité ne peuvent être réalisés que par des officiers de police judiciaire ou par des agents de police judiciaire placés sous leur responsabilité.

Les agents de police judiciaire et agents de police judiciaires adjoints (policiers municipaux, adjoints de sécurité, gendarmes volontaires, agents de surveillance de la ville de Paris ou encore des agents de sécurité des services de transports…) peuvent procéder à des « relevés d’identité » (article 78-6 du code de procédure pénale) mais, à la différence des contrôles d’identité, les personnes concernées peuvent refuser.

Le législateur prévoit ainsi que la contrainte ne peut être exercée que par les officiers de police judiciaire ou les agents de police judiciaire placés sous leur responsabilité.

La Cour des comptes estime à 47 millions par an le nombre de contrôles d’identité

La Défenseure des droits a saisi la Cour des comptes afin qu’elle engage une étude sur les pratiques des contrôles d'identité. La saisine de la Défenseure des droits relevait le triple constat de l’absence de traçabilité des contrôles, d’un cadre légal insuffisamment protecteur face aux discriminations et d’une absence de contrôle effectif de l’autorité judiciaire. Sa demande portait notamment sur le nombre de contrôles d’identité réalisés et sur l’analyse qualitative de ces contrôles (pour quelle efficacité, quelles suites et quels effets sur les relations entre population et police ?). La Cour a pris en compte ces questionnements et analysé la place de l’exercice de ces contrôles dans la stratégie de sécurité publique mise en œuvre par les forces de sécurité intérieure.

Dans son rapport du 6 décembre 2023, la Cour des comptes estime qu’environ 47 millions de contrôles d’identité ont été réalisés en 2021, dont 15 millions à l’occasion de contrôles routiers. La police et la gendarmerie n’assurent aucun suivi statistique de cette pratique. C’est la première fois que l’on dispose d’une telle estimation.

La Cour des comptes identifie en outre plusieurs lacunes dans le cadre juridique et les pratiques des contrôles d’identité, l’encadrement et leur contrôle. Une grande partie de ses conclusions rejoint les constats et recommandations du Défenseur des droits.  

Consulter le rapport de la Cour des comptes

Les contrôles d’identité discriminatoires

Un contrôle d’identité est considéré comme discriminatoire dès lors qu’il est réalisé selon des critères liés à des caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable (Cass. 1re civ., arrêt, 9 nov. 2016, n° 15-24.210).
Il est prohibé et constitue une faute lourde engageant la responsabilité de l’État.

La mise en œuvre des contrôles doit s'opérer en se fondant exclusivement sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes (Conseil constitutionnel, Décision n° 2016-606/607 QPC du 24 janvier 2017).

La réalité des contrôles discriminatoires

Les contrôles discriminatoires ou ressentis comme tels sont une réalité sociologique documentée.

Une « Enquête sur les relations police-population » publiée par le Défenseur des droits en janvier 2017 confirme que sur un échantillon représentatif de plus de 5 000 personnes, « 80 % des personnes correspondant au profil de “jeune homme perçu comme noir ou arabe” déclarent avoir été contrôlées dans les cinq dernières années (contre 16 % pour le reste des enquêtés) ». La pratique des contrôles d’identité viserait donc surtout des jeunes hommes en raison de leur couleur de peau ou de leur origine réelle ou supposée.

Les « jeunes hommes perçus comme noir ou arabe » ont donc vingt fois plus de probabilités d’être contrôlés, par rapport à l’ensemble de la population. Ces jeunes témoignent également de relations plus dégradées avec les forces de l’ordre : ils rapportent être davantage tutoyés (40 % contre 16 % de l’ensemble), insultés (21 % contre 7 % de l’ensemble), ou brutalisés (20 % contre 8 % de l’ensemble).

Plusieurs études et rapports ont également établi la réalité de ces contrôles discriminatoires depuis des années (voir par exemple OSJI, CNRS, Etude « Police et minorités visibles : les contrôles d’identité à Paris », 2009).

D’après l’instruction des réclamations qu’il reçoit et ses travaux sur les pratiques des contrôles d’identité, le Défenseur des droits a constaté que, parmi les différents types de contrôles, ceux  visant à identifier les auteurs d'infractions ne posent pas de difficulté. Selon les informations recueillies, ce type de contrôle est utilisé de manière modérée et raisonnable.

En pratique, ces contrôles d'identité ont lieu lorsque les forces de l’ordre ont des raisons plausibles de soupçonner la commission d'une infraction, ou lorsqu'une personne peut les renseigner sur une enquête ou fait l'objet de recherches par l'autorité judiciaire. Lors de ces contrôles, les fonctionnaires de police ou les militaires de la gendarmerie se fondent sur le comportement de la personne contrôlée ou sur des indices laissant penser que cette personne correspond au signalement d'une personne recherchée. En ce sens, ces contrôles relèvent d'une approche objective.

En revanche, pour les contrôles d’identité requis et administratifs, les travaux menés par le Défenseur des droits ont mis en évidence l’utilisation de critères purement subjectifs pour sélectionner les personnes contrôlées.
Or, ces contrôles sont les plus nombreux. Ils permettent en effet aux agents d’effectuer des contrôles sans qu’il soit nécessaire de les justifier et de sécuriser la procédure.

Ces contrôles (requis ou administratifs) peuvent être pratiqués sur toute personne indépendamment de son comportement.
Se pose alors la question de savoir comment les agents choisissent les personnes qu'ils contrôlent. Il apparaît que les forces de l’ordre se fondent en grande partie sur des critères subjectifs comme leur ressenti ou leur « instinct ». Ces critères peuvent être propres à chaque agent. En conséquence, le choix de la personne contrôlée peut reposer sur des facteurs multiples comme le profil de la personne, son origine ethnique réelle ou supposée, sa tenue vestimentaire, des stéréotypes.

La marge d’appréciation ainsi offerte par le droit actuel laisse les policiers et les gendarmes seuls avec leur propre instinct et leurs éventuels préjugés. Cela peut induire des comportements discriminatoires, volontaires ou non, et faire peser une suspicion sur l’ensemble des contrôles.

Le juge judiciaire comme le juge administratif ont reconnu en 2016, 2021 puis en 2023, la réalité des contrôles d’identité discriminatoires (Cour de cassation, 9 novembre 2016, n° 15-25873 ; Cour d’appel de Paris, arrêt du 8 juin 2021 ; Décision du Conseil d’Etat du 11 octobre 2023).

Un enjeu d’apaisement des relations entre la police et la population

Avec des dizaines de millions de contrôles d’identité réalisés chaque année, les comportements discriminatoires peuvent avoir des conséquences délétères sur les relations et le lien de confiance entre les forces de l’ordre et la population, en particulier les jeunes, ainsi que sur la cohésion sociale. La manière dont ils se déroulent est susceptible d’éroder la confiance portée à l’institution policière et à ses interventions. Dans la durée, cette dégradation des relations police-population affecte la cohésion sociale.

Le contrôle d’identité n’est pas un acte banal pour la personne contrôlée. C’est un acte d’autorité des forces de l’ordre et un moment potentiel de confrontation des citoyens à celles-ci.

Un contrôle discriminatoire ou perçu comme tel ou la répétition de contrôles d’identité sur les mêmes personnes sont de nature à engendrer un sentiment d’injustice et alimenter l’impression d’un contrôle abusif dans son motif ou dans son exécution. Enfin, les palpations de sécurité pouvant être opérées à l’occasion de ces contrôles sont souvent ressenties comme humiliantes et comme une atteinte à l’intimité.

Pour ces raisons, les contrôles d’identité peuvent instaurer un climat de méfiance envers les forces de l’ordre, des tensions et un sentiment de discrimination chez les personnes concernées.

La nécessité d’un meilleur encadrement et d’un contrôle effectif pour mettre fin aux contrôles discriminatoires

Pour que les contrôles d’identité soient effectués dans le respect des droits et des libertés, le Défenseur des droits recommande l’adoption de 7 mesures principales. 

La mise en place d’une évaluation de la pratique des contrôles d’identité 

De manière inédite, dans son rapport du 6 décembre dernier, la Cour des comptes constate l’absence de données, de recensement et d’évaluation des contrôles d’identité, alors qu’ils occupent une place centrale dans les actions des forces de l’ordre puisque leur nombre est évalué à 47 millions en 2021.

À l’instar de la Cour des comptes, la Défenseure des droits recommande la mise en place d’un dispositif d’évaluation de la pratique des contrôles d’identité, de leur efficacité et de leur impact sur les relations avec la population, ainsi que la publicité périodique des résultats de l’évaluation. 

Améliorer le cadre juridique 

Le Défenseur des droits constate que le cadre juridique des contrôles d’identité requis et préventifs laisse une trop grande marge d'appréciation aux agents et ne leur impose pas d’objectiver le choix de la personne contrôlée, ce qui peut donner lieu à des comportements discriminatoires inconscients ou non, liés au ressenti et aux préjugés des agents. Dans son rapport, la Cour des comptes a estimé que ce cadre peut entraîner des dérives dans les pratiques quotidiennes, qui peuvent être indétectables.

La Défenseure des droits recommande en conséquence de modifier le cadre légal des contrôles d’identité, en précisant à l’article 78-2 du code de procédure pénale que : 

• d’une part, les contrôles d’identité ne doivent pas être fondés sur les critères de discrimination prévus par la loi; 
• d’autre part, quel que soit le cadre juridique du contrôle effectué, le motif du choix de la personne contrôlée doit être objectivé et énoncé à la personne contrôlée, dans la mesure du possible.

Instaurer une traçabilité des contrôles d’identité

Lorsqu’une personne contrôlée n’est pas en mesure de justifier son identité ou refuse le contrôle, elle peut être retenue ou conduite dans les locaux de la police pour une « vérification d’identité » (article 78-3 du code de procédure pénale). Dans ce cas, il existe une trace écrite du contrôle d’identité qui est mentionné dans un procès-verbal. Il y a également une trace écrite lorsque le contrôle est suivi d’une retenue pour vérification du droit au séjour (article L.813-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) ou d’une garde à vue (article 62-2 du code de procédure pénale).

En revanche, si le contrôle ne donne lieu à aucune suite (vérification d’identité ou découverte d’une infraction) - ce qui est la très grande majorité des cas -, le contrôle d’identité ne fait l’objet d’aucune trace écrite.

Cette absence de traçabilité des contrôles d’identité est problématique car elle ne permet ni de mesurer le recours aux contrôles d’identité, ni d’identifier leur fondement juridique et les raisons qui ont motivé les contrôles. Il est donc difficile de quantifier les pratiques discriminatoires ou d’en apporter la preuve pour que la personne contrôlée puisse exercer ses droits.

L’absence de traçabilité rend très difficile voire impossible la preuve du caractère discriminatoire du contrôle, de sa légalité et même de son existence. Le recours de la personne contrôlée pour en contester la légalité devant les autorités compétentes devient un droit théorique et illusoire. De même, le contrôle de cette pratique que le législateur confie à l’autorité judiciaire est rendu inopérant par cette absence de traçabilité.
Cette situation ne permet pas non plus aux supérieurs hiérarchiques ou aux corps d’inspection (IGGN et IGPN pour le contrôle interne) de contrôler le respect par les forces de l’ordre de leurs obligations déontologiques et ainsi de remplir pleinement leur office.

De même, sans traçabilité, le contrôle externe de la déontologie des forces de sécurité exercé par le Défenseur des droits est amoindri.

La traçabilité des contrôles d’identité est donc nécessaire pour les personnes contrôlées en premier lieu mais aussi pour l’ensemble des acteurs.

Elle est également nécessaire pour évaluer l’efficacité des contrôles. Comment la hiérarchie est-elle en mesure d’évaluer le travail de ses agents si elle ne sait pas combien de contrôles sont effectués chaque jour, à quel endroit, à quelle heure et surtout, pour quels motifs, pour quelle efficacité ? 

La traçabilité des contrôles d’identité est essentielle pour garantir l’effectivité du droit d’agir en justice en cas de contrôle discriminatoire.

Sans traçabilité, le recours individuel en cas de discrimination est illusoire car très difficile à exercer.

C’est pour cette raison que la Défenseure des droits recommande la traçabilité des contrôles d’identité, afin de garantir aux personnes contrôlées la possibilité d’exercer utilement un recours. La meilleure méthode pour y parvenir devrait être déterminée en procédant à des expérimentations portant sur les différents moyens pour y parvenir, dont les résultats pourraient être rendus publics et communiqués au Défenseur des droits.

Le port du matricule d’identification (référentiel des identités et de l'organisation) par les policiers et les gendarmes est essentiel pour l’identification de l’agent contrôleur et la transparence de l’action des forces de l’ordre. À cet égard, dans une décision du 11 octobre 2023, le Conseil d’Etat a rappelé son caractère obligatoire et enjoint au gouvernement de prendre toutes mesures utiles pour faire respecter cette obligation dans un délai de 12 mois. 

Des pistes pour mettre en œuvre la traçabilité

En octobre 2019, le Défenseur des droits a organisé un séminaire intitulé « Les relations police-population : enjeux et pratiques » en présence de représentants des forces de police, d’autorités publiques, d’organismes de contrôle externes des forces de l’ordre, de juristes, d’associations et de chercheurs ainsi que de représentants d’organisations internationales et d’institutions de l’Union européenne. Des pratiques concrètes et des expérimentations qui avaient eu des résultats intéressants ont pu y être présentées. Elles ne sont pas directement transposables en France, mais elles font la démonstration qu’il est possible de faire davantage et mieux. 

Par exemple, en Grande-Bretagne, la traçabilité est assurée par l’enregistrement sur tablette du contrôle (stop and search) et la possibilité pour le réclamant de se rendre le lendemain au commissariat pour récupérer un récépissé portant mention de la justification du contrôle. 

L’enregistrement audiovisuel des contrôles d’identité par la caméra-piéton est régulièrement évoqué. Si cette mesure ne suffit pas à elle seule à permettre la traçabilité des contrôles d’identité, elle pourrait toutefois constituer un élément du dispositif, à la condition que le déclenchement de la caméra-piéton soit obligatoire et systématique en amont de l’opération, afin de disposer de l’enregistrement du début du contrôle, des circonstances précédant celui-ci, et de la justification verbale des motifs à la personne contrôlée. Ainsi, ces conditions de mise en œuvre permettraient de répondre aux insuffisances pointées du doigt par la direction générale de la police nationale en 2018.

Pour le Défenseur des droits, le dispositif de traçabilité retenu, quelle que soit la forme qu’il prendrait, devra permettre de garantir le droit à un recours effectif pour contester la légalité du contrôle.

Mieux encadrer la pratique des contrôles d’identité

La modification du cadre juridique des contrôles d’identité et leur traçabilité ne suffisent pas pour prévenir et lutter contre les comportements discriminatoires. Les conditions de mise en œuvre et les pratiques doivent être révisées. A cet égard, dans son rapport du 6 décembre 2023, la Cour des comptes pointe du doigt l’absence d’encadrement pratique des conditions d’emploi des contrôles d’identité, permettant d’assurer leur bonne exécution (absence de déroulé-type des contrôles, d’actes-réflexes pour les agents, de guides pratiques...).

La Cour des comptes relève en outre que l’encadrement opérationnel et hiérarchique, et le contrôle effectué par les inspections générales de la police et de la gendarmerie nationales, font défaut.

Pour le Défenseur des droits, il est donc nécessaire d’encadrer la pratique des contrôles d’identité en formalisant une doctrine d’emploi relative aux conditions du recours aux contrôles d’identité et au déroulé du contrôle (notamment concernant le recours aux actes connexes, tels que les palpations de sécurité et les inspections visuelles).

Il est également nécessaire de réaffirmer le rôle et les obligations des encadrants et de l’autorité hiérarchique directe dans l’encadrement des opérations et des pratiques professionnelles.

La Défenseure des droits partage la recommandation de la Cour des comptes relative au renforcement de l’encadrement de proximité et à l’organisation périodique de séances de retour d’expérience, en s’appuyant notamment sur les enregistrements issus des caméras-piétons. 

La procédure pénale place les contrôles d’identité sous la responsabilité des officiers de police judiciaire. Leur rôle d’encadrant est déterminant pour promouvoir des pratiques respectueuses des droits et des libertés et veiller lors des contrôles à ce que les droits soient respectés.

L’encadrement des pratiques doit nécessairement être accompagné d’un renforcement de la formation des agents de police et gendarmerie. 
Il faut donc renforcer les modules dédiés aux contrôles d’identité dans les formations initiale et continue des forces de l’ordre, en veillant à ce qu’ils soient effectivement suivis. Plus précisément, il est recommandé de :

• intégrer des modules pratiques sur l’identification et l’interdiction des comportements discriminatoires, les pratiques à ne pas suivre et les moyens d’améliorer les relations des agents de la force publique avec la population ;
• impliquer la hiérarchie pour qu’elle soit partie prenante d’un réel changement de culture dans l’institution ;
• évaluer l’efficacité de ces modules de formation dans le cadre d’un suivi sur la conformité des pratiques professionnelles.

Garantir l’effectivité du contrôle du parquet sur les contrôles d’identité requis et préventifs

Le code de procédure pénale place les contrôles d’identité sous le contrôle de l’autorité judiciaire. En application de l’article 66 de la Constitution, « l’autorité judiciaire est gardienne des libertés individuelles ». Le Conseil constitutionnel l’a rappelé à plusieurs reprises. 

Le contrôle a priori par le procureur de la République

Lorsqu’il est saisi sur le fondement de l’article 78-2 du code de procédure pénale alinéa 7, le procureur de la République exerce son contrôle lors de la délivrance de la réquisition. Ce contrôle de légalité et d’opportunité, réaffirmé par le Conseil constitutionnel en 2017, porte notamment sur les infractions recherchées, le périmètre géographique et la période concernés par les contrôles d’identité. Ce contrôle est d'autant plus important qu'une fois la réquisition délivrée, aucune obligation de motivation des contrôles d’identité effectués n'est exigée au moment du contrôle.

Pourtant, l’effectivité de ce contrôle par l’autorité judiciaire pose problème. La Cour des comptes l’a relevé dans son rapport du 6 décembre 2023.

En pratique, du fait de la charge de travail des magistrats du parquet et de la demande croissante de réquisitions, les procureurs ont rarement la possibilité de procéder en amont à un contrôle rigoureux des réquisitions qu'ils délivrent. 

Les travaux du Défenseur des droits lui ont permis de constater que certains parquets délivraient des réquisitions limitées dans le temps (6 heures par exemple) mais qui se succédaient de manière à couvrir tous les jours de la semaine, contrairement aux prescriptions légales. De même, certaines réquisitions visent de très nombreuses infractions ou déterminent une zone géographique qui peut varier de quelques rues à un quartier ou à l’intégralité d’une Zone de Sécurité Prioritaire (ZSP). Cela revient à généraliser la pratique de contrôles d'identité discrétionnaires dans certaines zones géographiques.

Le contrôle a posteriori par le procureur de la République

Au-delà du contrôle des réquisitions, le procureur de la République n’est informé des contrôles d'identité que si la personne contrôlée est par la suite placée en garde à vue. Si le contrôle n'aboutit à aucune procédure, le procureur n'en a pas connaissance.

À la suite des arrêts de la Cour de cassation du 9 novembre 2016, le ministère de la justice a diffusé le 6 mars 2017 une dépêche (CRIM-PJ N° 05-28-H8) préconisant la réalisation de comptes-rendus systématiques relatant le déroulement des opérations de contrôle d’identité administratifs et requis. Elle demande en particulier que le rapport remis par le chef du service de police ou de l’unité de gendarmerie ayant procédé aux contrôles, comporte « des précisions relatives au cadre juridique et aux modalités des contrôles, des informations statistiques et tout élément permettant à l’autorité judiciaire de s’assurer du caractère non discriminatoire de ces contrôles, à travers notamment la présentation des critères ayant présidé au choix des personnes à contrôle ».

Le Défenseur des droits a sollicité du ministère, en 2019, la communication d’un bilan de la mise en œuvre de cette dépêche. Le bilan communiqué laisse apparaître que les procureurs n’ont pas de visibilité sur la mise en œuvre des contrôles qu’ils ont diligentés. De ce fait, ils n’exercent pas effectivement le contrôle qui leur incombe.

Dans son rapport du 6 décembre 2023, la Cour des comptes partage le même constat : « la mise en œuvre des réquisitions ne fait l’objet que d’un contrôle superficiel de la part des parquets, principalement par manque de temps comme cela a été relevé à propos des demandes de réquisitions ».

L’effectivité du contrôle de l’autorité judiciaire étant une garantie essentielle du respect des droits et des libertés, la Défenseure des droits recommande l’adoption de mesures garantissant que ce contrôle soit effectif et que la dépêche du ministère de la justice soit mise en œuvre.

Garantir l’effectivité des enquêtes en cas de plainte et des réponses adaptées aux comportements discriminatoires

Le Défenseur des droits, comme la cour d’appel de Paris dans des arrêts du 8 juin 2021, ont pu constater qu’une plainte dénonçant un comportement discriminatoire d’un agent de police ou de gendarmerie lors d’un contrôle d’identité n’est pas suivie rapidement d’une enquête effective.  Celle-ci implique une indépendance de l’autorité enquêtrice ainsi qu’une célérité dans le recueil des preuves disponibles (identification des agents mis en cause, enregistrements vidéos des caméras-piétons, des caméras de surveillance, consultations des fichiers, rapports, témoignages…) pour vérifier l’allégation de discrimination.

La Défenseure des droits recommande que des mesures soient prises pour que les enquêtes soient effectives en cas de plainte pour comportements discriminatoires, que celle-ci soit déposée auprès de l’administration (y compris auprès des inspections générales) ou de l’autorité judiciaire.

Elle recommande également, à l’instar de la Mission Vigouroux, que l’autorité hiérarchique joue pleinement son rôle dans la détection des signes laissant suspecter un risque de discrimination et leur devoir de remontrance à cet égard, ainsi que leur devoir de traiter sans tarder les discriminations établies par des réponses adaptées. 

À cet égard, compte tenu des conclusions de la Cour des comptes dans son rapport sur les inspections générales, la Défenseure des droits préconise de prendre des mesures pour améliorer leur mission de contrôle par un suivi détaillé du traitement des signalements relatifs aux contrôles d’identité.

En pratique : les 7 recommandations principales du Défenseur des droits sur les contrôles d’identité

Mise à jour au 30 janvier 2024

1. Mettre en place un dispositif d’évaluation de la pratique des contrôles d’identité, de leur efficacité et de leur impact sur les relations avec la population et veiller à une publicité périodique des résultats obtenus. 
2. Modifier le cadre légal des contrôles d’identité, en précisant à l’article 78-2 du code de procédure pénale que 
   • les contrôles d’identité ne doivent pas être fondés sur les critères de discrimination prévus par la loi ; 
   • quel que soit le cadre juridique du contrôle effectué, le motif du choix de la personne contrôlée doit être objectivé et énoncé à la personne contrôlée, dans la mesure du possible.
3. Encadrer la pratique des contrôles d’identité : 
   • en formalisant une doctrine d’emploi relative aux conditions du recours aux contrôles d’identité et au déroulé du contrôle (notamment concernant le recours aux actes connexes, tels que les palpations de sécurité et les inspections visuelles) ;
   • en réaffirmant le rôle et les obligations de l’autorité hiérarchique directe dans l’encadrement des opérations et des pratiques professionnelles. 
   • en renforçant l’encadrement de proximité et en organisant périodiquement des séances de retour d’expérience, en s’appuyant notamment sur les enregistrements issus des caméras-piétons. 
4. Renforcer les modules dédiés aux contrôles d’identité dans les formations initiales et continues des forces de l’ordre, en veillant à ce qu’ils soient effectivement suivis.
   • intégrer dans ces modules l’interdiction des comportements discriminatoires et les moyens d’améliorer les relations des agents de la force publique avec la population.
   • impliquer la hiérarchie pour qu’elle soit partie prenante d’un réel changement de culture dans l’institution ;
   • évaluer l’efficacité de ces modules de formation sur la conformité des pratiques professionnelles. 
5. Assurer la traçabilité des contrôles d’identité par tous moyens, lesquels pourraient être définis à la suite d’expérimentations, afin de garantir aux personnes contrôlées la possibilité d’exercer utilement un recours, notamment en cas d’allégation de discrimination. 
6. Garantir l’effectivité du contrôle du parquet sur les opérations de contrôles d’identité, en police judiciaire comme en police administrative, tel que préconisé par le ministère de la justice dans la dépêche du 6 mars 2017 (CRIM-PJ N° 05-28-H8) ; particulièrement concernant les contrôles d’identité réalisés sur réquisitions judiciaires : 
   • au moment de la délivrance des réquisitions, pour vérifier la légalité et l’opportunité des opérations sollicitées ; 
   • après la réalisation des opérations à partir du rapport devant être remis par le chef du service de police ou de l’unité de gendarmerie ayant procédé aux contrôles, lequel doit comporter « des précisions relatives au cadre juridique et aux modalités des contrôles, des informations statistiques et tout élément permettant à l’autorité judiciaire de s’assurer du caractère non discriminatoire de ces contrôles, à travers notamment la  présentation des critères ayant présidé au choix des personnes à contrôler ».
7. Garantir l’effectivité des enquêtes et des réponses aux comportements discriminatoires
   • Garantir l’effectivité de l’enquête dès lors que les autorités compétentes, administratives et/ou judiciaires, sont saisies d’une plainte pour contrôle d’identité discriminatoire. Cela implique une indépendance de l’autorité enquêtrice ainsi qu’une célérité dans le recueil des preuves disponibles (identification des agents mis en cause, enregistrements vidéos des caméras-piétons, des caméras de surveillance, consultations des fichiers, rapports, témoignages…) pour vérifier l’allégation de discrimination ;
   • Réaffirmer le rôle de l’autorité hiérarchique dans la détection des signes laissant suspecter un risque de discrimination et leur devoir de remontrance à cet égard, ainsi que leur devoir de traiter sans tarder les discriminations établies par des réponses adaptées.
   • Renforcer le contrôle interne exercé par les inspections générales par un suivi détaillé du traitement des signalements relatifs aux contrôles d’identité afin de leur permettre une appréciation globale du respect de la déontologie des contrôles d’identité par les forces de l’ordre ;
   • Garantir l’effectivité du contrôle externe exercé par le Défenseur des droits :
     • En lui octroyant les moyens nécessaires ;
     • En lui garantissant l’accès à l’ensemble des éléments nécessaires à l’exécution de sa mission ; 
     • En portant toute l’attention nécessaire à ses saisines de l’autorité investie du pouvoir d’engager les poursuites disciplinaires, en répondant à celles-ci, et en motivant les éventuelles décisions subséquentes de ne pas engager de poursuite disciplinaire.

 

Textes et références

Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789

Déclaration universelle des droits de l’homme (article 13)

Code de procédure pénale, Chapitre III : Des contrôles, des vérifications et des relevés d'identité (Articles 78-1 à 78-7)

Code de déontologie de la gendarmerie et de la police nationale

Conseil constitutionnel, décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, Loi relative aux contrôles et vérifications d'identité

Conseil constitutionnel, Décision n° 2016-606/607 QPC du 24 janvier 2017

Cass. 1re civ., 9 novembre 2016, n° 15-24.210

Cass. 1re civ. 9 novembre 2016, n° 15-25873

Cour d’appel de Paris, 8 juin 2021, 2018/28120

Conseil d'État, Assemblée, 11/10/2023, 467771

Défenseur des droits, Enquête sur l’accès aux droits - volume 1 - Relations police / population : le cas des contrôles d'identité, 2017

OSJI, CNRS, Etude « Police et minorités visibles : les contrôles d’identité à Paris », 2009

Cour des comptes, Les contrôles d’identité – Une pratique généralisée aux finalités à préciser, 2023

On 15 February 2024, before the National Assembly Commission of Inquiry on the C0 sewerage channel in Ljubljana, Ombudsman Peter Svetina warned of the lack of environmental legislation, which allows for abuse. As he pointed out, the institution of the Ombudsman makes recommendations to the State all the time, but “they fall on deaf ears in the executive branch of the government”.

According to Ombudsman Peter Svetina, the institution of the Ombudsman has been following the C0 sewerage channel project since 2018 based on complaints. According to him, one of the main sins lies in the then-valid regulation on the water protection area for the water body of the Ljubljansko polje aquifer from 2004. “The latter did not require the investor to carry out a risk analysis of the water body, nor an environmental impact assessment, and as a result, the investor was able to obtain a water consent without any major problems,” he explained.

The Ombudsman does not review expert decisions on whether an environmental impact assessment should be carried out for a particular intervention, whether an environmental permit should be issued, whether the competent authority's finding is correct, and whether the route is properly located, as it does not have such competences, Svetina stressed. However, he added, the many complaints in the field of environmental protection and land-use planning show the existence of many anomalies that have existed in these areas for many years.

“The Ombudsman recommends in all his annual reports to each successive government that anomalies should be corrected, but to date, no progress has been made. I am thinking here in particular of the fragmentation of larger, potentially environmentally controversial construction projects, into smaller ones, which can avoid stricter requirements, which is in fact what the legislation allows,” he said.

The Ombudsman finds controversial, among other things, the arrangement whereby the investor itself commissions and pays for the expert reports required in the preliminary environmental impact assessment procedures. “This is also closely linked to all the other monitoring that environment polluters have to do. Thereby we warn that there is a dependency between the client and the contractor because the client is the payer,” he pointed out.

“We also draw attention to the lack of legal protection for the parties involved in specific procedures and the lack of public participation in the adoption of general acts in the field of environment and spatial planning,” said Ombudsman Svetina.

According to him, the country has failed to implement more than 100 recommendations made by the Ombudsman, a large part of them in the field of the environment, the oldest of which dates back to 2012.

“When people interfere with nature, we cannot undo it with a single measure. We are faced with a fait accompli and this is unacceptable; this is why the procedures must be swift and transparent,” concluded the Ombudsman.

Tomorrow marks two years since the beginning of the full-scale invasion of Ukraine by the Russian Federation, and two years of immense suffering for the Ukrainian people. The war rages on, and serious violations of human rights and international humanitarian law continue to be committed. Each new day brings more compelling evidence of Russia’s blatant disregard for human life and dignity.

The war has severely affected the enjoyment of virtually all human rights by people in Ukraine. Its devastating effects were already evident when, in the earliest days of the invasion, my team and I visited countries bordering Ukraine and heard the horrifying testimonies of people fleeing the hostilities. Later, during my visits to Kyiv and the areas which have been amongst those most affected by the war, I witnessed with my own eyes the staggering scale of violence, destruction, and dire human suffering. Thousands of Ukrainian children have been transferred to Russia and to territories of Ukraine under Russian occupation. While several hundred children have been reunited with their loved ones in Ukraine, thousands more, vulnerable and often powerless, are being illegally prevented from returning home.

This year also marks 10 years since Russia’s illegal annexation of Ukraine’s Autonomous Republic of Crimea and the city of Sevastopol. This illegal act has had a serious human rights impact on the inhabitants of the peninsula, including by setting in motion a tragic cascade of events and measures characterised by grave and repeated violations of the human rights of Crimean Tatars.

It is crucial that Council of Europe member states continue to address the human rights consequences of the war, both collectively and individually. Victims must continue to be supported and provided with adequate redress. Every effort must be made to hold accountable those responsible for all human rights violations and crimes committed in this war. This is necessary to respect the memory of all the victims and to honour the dignity of all the survivors.

I stand firmly in solidarity with the courageous and resilient people of Ukraine as they defend their human rights and freedoms. Their struggle is also our common struggle in defence of human rights. Their resilience stands as a testament to the invincible spirit of freedom.

Das Recht auf Selbstbestimmung ist einer der zentralen Grundsätze der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK). Österreich hat sich zur Umsetzung verpflichtet. Menschen mit Behinderungen müssen die Freiheit haben, eigene Entscheidungen zu treffen und ihr Leben möglichst selbstbestimmt zu gestalten. Sie sollen leben können, wie und mit wem sie wollen. Das Recht auf sexuelle Selbstbestimmung ist ein Teil des Rechts auf ein selbstbestimmtes Leben und gilt selbstverständlich auch für Menschen mit Behinderungen, die in Einrichtungen leben.

Sexualität gehört zu den existentiellen Bedürfnissen und ist für Persönlichkeitsentwicklung, Gesundheit und Wohlbefinden von Bedeutung. Aus menschenrechtlicher Sicht ist das Thema „Sexualität von Menschen mit Behinderungen“ für die Volksanwaltschaft in verschiedener Hinsicht relevant. Einerseits umfasst die Prävention sexueller Gewalt bzw. Missbrauchs den Kern des Mandats zur Präventiven Menschenrechtskontrolle. Andererseits haben Menschen mit Behinderungen, so wie alle anderen, ein Recht auf Selbstbestimmung, Privatsphäre und sexuelle Gesundheit.

In einigen Einrichtungen mussten die Kommissionen der Volksanwaltschaft aber feststellen, dass Menschen mit körperlicher und/oder intellektueller Behinderung als geschlechtsneutrale Wesen betrachtet werden. Daher haben sich Volksanwaltschaft und ihre Kommissionen darauf geeinigt, die Selbstbestimmtheit und sexuelle Selbstbestimmung als Prüfschwerpunkt in Einrichtungen für Menschen mit Behinderung festzulegen. Dafür wurden von April 2022 bis Juni 2023 161 Wohneinrichtungen für Menschen mit Behinderungen in ganz Österreich besucht.

Recht auf sexuelle Selbstbestimmung gilt auch in Einrichtungen

Das Recht auf sexuelle Selbstbestimmung ist ein Teil des Rechts auf ein selbstbestimmtes Leben und gilt selbstverständlich im Sinne des Normalitätsprinzips auch für Menschen mit Behinderungen, die in Einrichtungen leben. Sexualität umfasst das biologische Geschlecht, Geschlechtsidentitäten und Rollen, sexuelle Orientierung, Erotik, Lust, Intimität und Fortpflanzung.

Das Recht auf sexuelle Selbstbestimmung bedeutet, Rahmenbedingungen zu schaffen, die selbstbestimmte Sexualität von Menschen mit Behinderungen in Einrichtungen ermöglichen. Es beinhaltet aber auch den Schutz vor sexueller Gewalt und vor Missbrauch. Volksanwalt Bernhard Achitz: „Wir haben daher geprüft, ob die Rahmenbedingungen einerseits den Schutz vor sexueller Gewalt bestmöglich gewährleisten, und andererseits, ob sie selbstbestimmte, erfüllte Sexualität nicht verhindern.“

Große Fortschritte, aber noch viel zu tun

Isabella Scheiflinger, die Kärntner Anwältin für Menschen mit Behinderung: „Wesentlich ist, dass sich Einrichtungen, in denen Menschen mit Behinderung leben, ganz selbstverständlich und multidisziplinär mit dem Bedürfnis ihrer Bewohnerinnen und Bewohner nach Liebe, Zärtlichkeit und Sexualität aktiv auseinandersetzen.“ Scheiflinger spricht u.a. die Aufklärung der Bewohnerinnen und Bewohner, die Unterstützung der Bewohnerinnen und Bewohner in Beziehungskrisen, aber auch die Stärkung der Bewohnerinnen und Bewohner gegenüber den Angehörigen, oftmals den Eltern, an. „Für einzelne Eltern ist es nur schwer vorstellbar, dass ihre Kinder mit zum Teil hochgradigen Behinderungen ein Bedürfnis nach Sexualität haben“, berichtet Scheiflinger aus ihrer Tätigkeit als Kärntner Behindertenanwältin und plädiert dafür, auch im Bereich der Angehörigenarbeit entsprechend zu sensibilisieren.

In den vergangenen Jahren gab es große Fortschritte: Einige Teams fördern die sexuelle Selbstbestimmung. In manchen Einrichtungen eine offene Haltung zur Sexualität. Bewohnerinnen und Bewohner vielfältig und einfühlsam beraten und unterstützt, Partnerschaften sind möglich. Immer wieder bieten Einrichtungen auch Beratung und Begleitung zu Kontaktbörsen an. Aufklärung in Leicht Lesen und Unterstützte Kommunikation werden angeboten – aber noch viel zu selten. Achitz: „Das Ziel muss sein, dass 100 Prozent der Menschen in den Einrichtungen einbezogen werden.“

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  Volksanwalt Achitz stellte den Prüfschwerpunkt "Sexuelle Selbstbestimmung für Menschen mit Behinderungen" im Rahmen eines gemeinsamen Pressegesprächs mit Isabella Scheiflinger, der Kärntner Anwältin für Menschen mit Behinderung vor.
  Bildnachweis: Volksanwaltschaft

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• Presseunterlage VA Schwerpunkt Sexuelle Sebstbestimmung 20.02.2024 (180,4 KiB)

El Ararteko recomienda a los ayuntamientos vascos de más de 50.000 habitantes que tramiten y aprueben, con la mayor brevedad posible, la regulación de las zonas de bajas emisiones en sus municipios

Esta recomendación tiene su origen en una actuación de oficio que inició la institución del Ararteko en febrero de 2023 ante el retraso en la regulación de las zonas de bajas emisiones (ZBE) que, de conformidad con la previsión de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, deberían estar en vigor antes de 2023. Los municipios afectados son Bilbao, Barakaldo, Donostia/San Sebastián, Getxo, Irun y Vitoria-Gasteiz. 

A pesar de esta obligación, a fecha de 30 de enero de 2024, ninguno de esos seis municipios ha logrado aún aprobar su regulación, aunque Bilbao ha aprobado inicialmente la ordenanza reguladora de ZBE en su término municipal y Donostia/San Sebastián ha aprobado inicialmente el plan de movilidad urbana sostenible (PMUS) y el proyecto de Ordenanza de ZBE.

El Ararteko considera que este retraso dificulta el cumplimiento de los objetivos internacionales y europeos en materia de protección de la salud y lucha contra el cambio climático, en la medida en que supone una pérdida de oportunidad para recortar las emisiones de gases de efecto invernadero y para mejorar la calidad del aire en las ciudades vascas.

La implantación de zonas de bajas emisiones es una medida esencial para la mejora de la calidad del aire y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en las ciudades. Contribuirá a mejorar la salud de la población y a la mitigación del cambio climático.

En este contexto, el Ararteko ha realizado un estudio sobre la regulación de esta cuestión en los diferentes ordenamientos que han establecido la obligación de aprobar planes de movilidad urbana sostenible y de regular zonas de bajas emisiones en los municipios vascos, con base en criterios medioambientales y de salud pública. 

El Ararteko considera de interés proponer una serie de principios que deben informar la aprobación de los planes de movilidad urbana sostenible y la regulación de las ZBE que, en este momento, se encuentran todavía en diferentes fases de tramitación en Euskadi. Estos principios pueden servir de base para concretar las obligaciones de buena administración que deben cumplir las administraciones públicas vascas competentes para promover una movilidad sostenible adecuada, accesible y segura, y con el mínimo impacto ambiental y social posible.

Asimismo, el Ararteko realiza una serie de recomendaciones, con el objetivo de que sirvan de base a los Ayuntamientos de Bilbao, Vitoria-Gasteiz, Donostia/San Sebastián, Barakaldo, Getxo e Irun para el impulso de su entrada en vigor y para promover el debate social y la aceptación de estas medidas dirigidas a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, la mejora de la calidad del aire y el cambio modal a modos de transporte más sostenibles.

En concreto, el Ararteko recomienda que las ZBE en tramitación:

•    Dispongan de una superficie suficiente para cumplir con los objetivos de calidad del aire, reducción de emisiones y cambio de modalidad del transporte en el conjunto del término municipal.

•    Fijen un marco temporal claro y fiable del cumplimiento de los objetivos medioambientales de las ZBE.

•    Incluyan en su evaluación el espacio urbano colindante y las zonas de especial sensibilidad.

•    Motiven de forma adecuada las medidas de restricción del tráfico.

•    Garanticen en su tramitación y evaluación posterior el derecho de acceso a toda la información obrante y promuevan el derecho a la participación ciudadana, en especial de colectivos como las personas jóvenes.

•    Incorporen en el proceso de participación una adecuada evaluación y análisis del impacto de las alternativas a las restricciones del tráfico.

El Ararteko también sugiere aprobar en Euskadi una regulación que impulse la implantación de ZBE en municipios con menos de 50.000 habitantes.